摘　要：“市管县”体制在现有制度环境下暴露出越来越多问题，新的“省管县”体制在探索中愈发成为今后中国行政管理体制的发展方向。然而，无论是“市管县”，还是“省管县”，双方都存在着矛盾问题。本文着重分析双放存在的问题，并就解决问题提出探讨性建议。

关键词：市管县  省管县  体制改革

“市管县”在我国已有二十多年的主导地位，其跨越了计划经济和市场经济两种经济形态，从根本上说“市管县”上层建筑是诞生在计划经济经济基础之上，它服务于计划经济体制。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，“市管县”存在的制度环境发生了巨大变化，随之而来的是“市管县”矛盾负面凸显。目前社会各界积极探索新的行政管理体制，“省管县”终于在曲折中成长起来，目前，比较成熟的有浙江模式和海南模式，湖北、安徽、江苏等省也在相继试行。无论是学术界还是政府高层，都在鼓励“省管县”，来看“省管县”将会是未来中国行政管理体制的趋势。但“省管县”势必对原有市级中心城市发展产生影响，获得权限的县（市）可能出现不良竞争和市场分割，远离省级监督机制的县（市）容易出现腐败现象。本文对“市管县”和“省管县”体制存在的重点问题进行分析，并就解决问题提出探讨性意见。

一、“市管县”的弊端

1.中心城市辐射作用低微，城乡差距拉大。“市管县”的初衷是城乡合治，极化发展中心城市，同时发挥中心城市辐射作用带动周边县乡，实现城乡共同发展。但“市管县”并没有在普遍意义和真正意义上达到极化发展中心城市从而带动周边县乡发展的预期目的，却加大了城乡差距。很多地级市的第二、三产业不够发达，其本身辐射作用低微，很难有力量帮助县乡发展。再者，很多地级市经济增长靠的是盲目的招商引资、粗放的投资形式以及对所属辖区低端要素的简单吸引支配，由此造成中心城市增长极功能发育不完善，中心城市没能通过集中高端要素资源形成相互匹配的服务于周边地区的生产性服务体系。在没有中心城市高端要素服务支撑的情况下，下级县（市）无论是提高企业自主创新能力，用现代技术和现代管理改造传统产业，还是发展高新技术产业，提高产品附加值，都缺少必要的技术、人才、信息、金融服务等支撑，导致县（市）只能局限于县域范围内有限的要素资源配置，产业发展长期处于低水平重复格局。更有甚者，在“市管县”下，大部分地级市的经济实力不足以维持城市运转和建设需要，为保自身快速发展，利用行政权力优势汲取下属县的各种资源，导致“市卡县”、“市压县”现象屡见不鲜。“市管县”带来资源机会不公平和城乡差距拉大现象与当今社会提倡公正公平、缩小城乡差距、统筹城乡发展的价值取向格格不入。

2.“市管县”加剧职责同构重叠。科学划分不同级别政府间的职责权限，上下级政府各司其职，互不干预重叠，这样的职责划分才能使政府行政达到高效廉洁。中国在纵向间政府关系中存在的主要问题是“职责同构”， 机构设置左右对口，上下对齐，各级地方政府之间事权不明，职责不专。然而管理最忌讳上下一般粗，职责重叠同构，必然导致争权夺利和推诿扯皮现象同时并存。我国宪法明确地方行政区划为省、县、乡三级体制，但目前实行的却是四级行政体制。在原本上下级职责同构的情况下，人为再增加个地级市，加剧了政府间职责同构重叠，带来的可能是行政成本成倍增加和行政效率明显下降。这里有个典型例子，安徽省某县在审批土地指标上遇到省市之间相互推诿现象，市认为县应该从省国土局获取指标，省却说指标已经下发到市里，两级政府相互推诿，导致这一年该县几乎没有一份土地指标。

二、“省管县”的问题

1.“省管县”对市级中心城市发展造成短期消极影响。在“市管县”中地级市可以利用行政权力支配调度地方资源，这为市级中心城市的极化作用增加了一股行政力量，有利于市级中心城市极化发展。但“省管县”的实行，取消原有地级市对所属县(市)的财权和事权，意味着地级市中心城市发展不能再靠行政力量支配县（市）资源，这无疑会消弱市级中心城市的极化效应。有学者认为，虽然“市管县”部分牺牲了县域经济利益，但长远来看，建立在工业化所需资本积累基础上的城市工业发展，在进入发达阶段后自然会实现城市工业反哺农业，进而以此为基础发挥中心城市对县域经济的辐射带动作用，从而实现真正意义上的城乡一体化。本文不对“省管县”取代“市管县”的时间早晚做任何论断，但是，按照上述学者观点以及城镇体系空间结构发展四级段理论，我国很多城镇正处于极核发展阶段和集聚—扩散阶段，处在此种阶段的中心城市正在完成自身结构极化提升，城乡差异拉大也是此阶段需要经历的事实。此时以“省管县”取代“市管县”势必会对市级中心城市的发展造成短期内消极影响。

2.获权县、市可能出现不良竞争和市场分割。我国社会主义市场经济虽然在逐步完善，与之相适应的政府职能转换也在同步行进，但是，政府转型步伐显然落后于市场经济发展需求。政府替代市场、管制取代交易的现象仍然屡屡可见。一直以来我国实行的是政府主导型的发展模式，面对市场经济日益建立，需要政府及时转变职能，转变经济增长方式的时候，旧的行政惯性表现的尤为突出。在条件上政府拥有对行政和公共资源等的垄断权力，在动机上政府有足够的投资冲动和政绩冲动，再加上以“省管县”等形式对地方县（市）放权让利，地方政府在国家经济建设洪流中表现出强烈主导、追逐利益的特征，原本应该是服务型政府却在实质上更像企业型政府。“省管县”必然会使各级地方政府相互独立，原有地级市在引导和协调县际竞争协作上力量甚微。在激烈的竞争环境中地方政府出于自身利益最大化考虑，往往不顾资源配置整体效率，表现出明显的本位主义和保护主义，这时的县（市）行政区划演变为资源空间流动的壁垒，从而导致县（市）之间不良竞争和市场分割。

3.远离省级监督机制的县（市）容易出现腐败现象。我国实行的是渐进式试点型改革，很多制度设计不能一下子到位，新旧体制磨合往往带来很大的成本付出。此次“省管县”体制改革，首先是财权下发，然后下放慢慢事权，在此过程中有很多配套性制度没有确定。向来由上级市领导的县（市）突然获得下发权力，在没有配套权力监督机制的情况下，县（市）滥用行政权力不可避免。这里以海南省为例，由于没有配套权力监督机制，2005年到2007年海南省临高县原县委书记吴光华、屯昌县原县委书记徐清学、文昌市原市委书记谢明中，皆因滥用职权、贪污受贿落马。“省管县”同时遇到的障碍是省政府管理半径过大，原本由地级市管理的事情一下子推给省政府，导致省政府管理负担过重。按量化标准来说，省直管县的有效半径在40—50个，超过一定规模后必然导致管理难度上升和管理效能下降。我国很多省区的县（市）数量较多，全国32个省级行政单位（不包括香港、澳门特别行政区），最多的四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县，如此多的县（市）在“省管县”中将给省级政府带来很大管理难度。此外在空间距离上，我国很多省地域面积大，下辖县（市）离省级管理单位较远，在空间感受上给县（市）级政府一种“山高皇帝远”的心理。缺乏配套监督机制，过宽的管理幅度，远离省级政府，导致“省管县”在短期内极容易出现腐败现象。

三、解决上述问题的探讨性建议

1.正确处理地级市中心城市与县（市）的关系。两者关系在行政管理模式上应由以前的城乡合治变为现在的城乡分治。现代经济发展到今天，城市地位越来越重要，城市承载着有别于县（市）的产业结构和资源流动，其所对应的管理模式也与县（市）有很大差别，与“市管县”相一致的“城乡合治”的地域型政区已经不能适应城市发展管理需求，应运而生的是“城乡分治”管理模式。二十多年的“市管县”使得地级市中心城市在一定程度上具备了现代意义上的城市含义，其是满足城市地区城市事物的专门管理需要设置的城市型建制，所承担的责任是为更集中的人口提供公共服务，并且吸纳各种高端要素，构建可服务于周边地区的生产性服务体系。而县（市）是以农、林、渔等产业或者其他工业为主导产业的人口分散的广域型行政建制,其所承担的责任是维系本地区健康运转。在经济关系上原有地级市和县（市）应在共同遵循市场经济规律下保持平等竞争与合作的关系。县（市）在获得更加自由的发展空间后应积极转变经济发展方式，积极参与到地级市产业扩散的分工协作当中，切实培育自身的产业格局。对于地级市中心城市应该将政府管理体系的精力从领导县（市）的繁杂事务中解脱出来，集中到本级城市发展的科学规划上，努力提升城市生活品质，培育城市现代服务业和现代消费方式，更好的发挥中心城市在刺激消费、扩大内需方面的作用。

2.正确处理政府与市场的关系，积极构建公共服务型政府。政府与市场的关系处理不到位，公共型服务政府的构建没有完成，必然导致“省管县”下的不良竞争和市场分割。未来的“省管县”要规避上述现象，必须正确处理政府与市场的关系，积极构建公共服务型政府。各级政府应该牢固树立现代公共服务理念，明确自身在市场经济条件下发展地方经济所扮演的角色，快速跳出片面追求短期经济增长政绩的误区。积极构建“有限政府”和“公共服务型政府”，让政府在经济发展中扮演一个提供市场监管、公共服务和社会管理的“后勤服务者”。同时要建立科学的政绩考核标准、严格的经济发展质量监控机制和合理的行政激励措施，让政府在主观上向公共服务型政府看齐，同时在客观上也使公共服务职责行为得到有效支撑和控制。

3.健全“省管县”配套制度，加大行政思想剖析。面对“省管县”可能出现的腐败现象，在制度设计上应该建立健全“省管县”配套制度。科学划分各级政府的职责权限，尽量避免出现各级政府职责同构重叠。省级政府通过现代信息技术或者成立专门派出机构对获权县（市）进行监督。改革地方治理，积极推进民主和权力监督体制改革，保证立法权威，司法公正和行政独立。在文化思想上，传统的封建官本位思想尚能见诸于行政环境，“省管县”将权力下放到地方，增加了地方县（市）行政自主性，同时也可能为各种落后腐朽思想创造了生存空间。对于此，应该积极培育现代公民意识，深刻剖析行政思想，达到行政公民参与、行政自觉廉洁。

参考文献：

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[5]国家统计局：《中国统计年鉴2005》北京·中国统计出版社，2005。

[6]赵世磊、李　卷：《我国实行省直管理县体制的可行性分析》，《理论与当代》，2007.7。

[7]何显明：《“省管县”改革的经济社会发展效应——基于浙江的个案分析》，《中共杭州市委党校学报》，2009.2。

吴成鹏：华中科技大学建筑与城市规划学院。